房地产开发企业获得的土地不能报建涉及的法律关系及维权策略分析

房地产开发企业获得的土地不能报建涉及的法律关系及维权策略分析

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引言

北京楹庭律所办理的房地产开发涉及到土地无法使用的案件越来越多，所以有必要针对房地产开发企业拿地后因为行政机关的原因导致无法建设、无法办理报建手续等问题再次深入讨论研究一下。#楹庭律师#

近期，我们楹庭律所办理的类似案件比较多，其中有东三省的有一些这样的企业包括中部的一些山东、河北、河南等地现在也陆陆续续有一些这样的企业，特别是安徽、福建、江苏、浙江，包括广东等地这类的案例，还有江西等地类似的法律问题比较多一些，包括江西、湖南、湖北等等。

案例一

安徽某企业所遇到的法律问题比较有代表性，某企业2006年通过招拍挂取得500亩土地搞房地产开发，其中一宗土地因拆迁未完成导致80亩土地一直不能供地，经多次催促之后相关部门一直没有完成拆迁工作。在近些年，当地相关部门要求解除合同，要求返还土地出让金，解除合同。

另外，某房地产开发企业十多年前以旧城改造的名义进入地方和地方相关部门签订了招商引资协议。地方相关部门负责供地，然后该企业负责对一些地上住户包括地上的国有企业进行拆迁安置，进而获得土地用于房地产开发。但至今因为很多原因导致拆迁一直未完成，导致企业将近20年损失巨大。

案例二

江苏某房地产开发企业2007年拍得商住用地300多亩，因为拆迁未完成，导致其中一宗土地迟迟不动供地。该企业后来启动了一些民事程序，方向走错了，导致损失19亿左右。

案例三

上海某置业企业，2008年通过招商引资协议承诺给予相应的土地供开发，后因规划调整等原因，不能供地。

案例四

海南某房地产开发公司，2010年拍得住宅开发用地数百亩土地，因为道路未建成，没有实现“三通一平”，导致项目无法开工建设。

开发商拿到地之后因为各种原因，比如因为领导的更换变更，比如因为地方出现了新的政策，比如因为新的开发商看上这块地了等等。有的是因为规划的调整、土地利用总体规划、城市总体规划的调整。有的是因为一些“三通一平”一直未完成，规划无法更改等等诸多原因导致土地一直无法进行建设，无法办理报建手续，导致企业拿到地之后因为行政部门的原因而非自身原因导致土地无法进行建设。

那么，企业遇到的这类问题一般会涉及到哪些法律关系呢？专注于政企纠纷、行政诉讼法律服务多年经验的路永强律师来跟大家一起探讨下。其中涉及到的法律关系有：土地闲置问题、规划变更引起的补偿问题、国有建设用地使用权收回、行政协议违约、国有土地上房屋征收、行政补偿和行政赔偿等六大法律关系。下面就从这几个方面逐一来分析房地产开发企业竞拍来的土地因行政机关的原因不能建设、不能报建的维权策略。

法律关系一、土地闲置问题

很多房地产开发企业听到土地闲置就感觉带有处罚的性质，不太好，其实2012年当时国土部发布了新的《闲置土地处置办法》有一个巨大的变化，其中第八条就提到很多土地的闲置的原因并不是企业造成的，而是由行政机关的原因造成的，所以处置上也有巨大的改变。

所谓的闲置土地，指的是超过一年没有建设的土地或者已开工建设的面积不足总面积的三分之一，或者已投资的总额，不足投资总额的25%，都被认定为闲置土地。

《闲置土地处置办法》第二条 本办法所称闲置土地，是指国有建设用地使用权人超过国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的动工开发日期满一年未动工开发的国有建设用地。

已动工开发但开发建设用地面积占应动工开发建设用地总面积不足三分之一或者已投资额占总投资额不足百分之二十五，中止开发建设满一年的国有建设用地，也可以认定为闲置土地。

其实如果照着这个标准去划定，那闲置土地太多了，当然里边还有一种情况就是虽然是作为一宗土地，比如说我们北京楹庭律师在江西所办理过的案件，企业获得总共300多亩的土地，但是这一宗土地在2003年取得土地之后就开发了将近一半。土地开发一半之后，另外一半因为规划变更、领导变更、拆迁物未完成等等原因一直到现在20年了，企业一直不能开发建设。这种情况也可以按闲置土地来进行认定。

很多企业主在担心，这类的闲置土地会不会被无偿收回。不会！因为根据《闲置土地处置办法》第八条规定有下列情形之一的属于行政机关的原因造成的土地闲置。第一条就是未按照合同约定提供土地，或者未按照划拨决定书的规定提供土地，不仅是条件还包括期限，包括日期没有按照规定提供土地等不能动工建设。

《闲置土地处置办法》第八条 有下列情形之一，属于政府、政府有关部门的行为造成动工开发延迟的，国有建设用地使用权人应当向市、县国土资源主管部门提供土地闲置原因说明材料，经审核属实的，依照本办法第十二条和第十三条规定处置：

（一）因未按照国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的期限、条件将土地交付给国有建设用地使用权人，致使项目不具备动工开发条件的；

（二）因土地利用总体规划、城乡规划依法修改，造成国有建设用地使用权人不能按照国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的用途、规划和建设条件开发的；

（三）因国家出台相关政策，需要对约定、规定的规划和建设条件进行修改的；

（四）因处置土地上相关群众信访事项等无法动工开发的；

（五）因军事管制、文物保护等无法动工开发的；

（六）政府、政府有关部门的其他行为。

因自然灾害等不可抗力导致土地闲置的，依照前款规定办理。

很多企业主会说，他们提供土地了，确实提供了，但是没有按照约定的规划条件提供。比如说企业买的明明是商住用地，比如我们楹庭律师在河南平顶山所办理的某案件，企业所取得的明明是一块商住用地，但是相关部门给企业提供的土地是按国有农用地提供的。由于当时各方面的制度不太完善，工作人员也不太专业，所以把涉案土地定性国有农用地，当然价值差距相差就太大了。

第二，因土地利用总体规划、城乡规划的修改，这是最常见的一种认定为闲置土地的情形。因为较长时间内或者短时间之内地方相关部门把土地利用总体规划和城市总体规划，或者有一些规划条件进行了大幅度的调整，导致企业获得的土地没有办法进行建设。

第三是相关政策的发布实施，致使企业获得的土地之后无法建设。第四是因为群众信访或者是拆迁诉讼的原因，导致土地无法建设。第五是文物等。第六是其他原因。

在这里值得注意的是比如原来在2008年的时候，有过有过类似这样的一些情况，因为自然灾害不可抗力原因造成导致土地闲置的，包括青海玉树那边导致土地闲置的，也按照行政机关的原因导致的进行处置。这与民事法律关系有非常大的不同。

大家一定要注意，这类纠纷千万别按民事法律关系进行，因为第八条造成的土地闲置，行政机关必须按照下列方式进行处理：第一延长开发期限，看能不能解决问题，不能解决就调整土地用途和规划条件。如果做不到那就选择下一个，由行政机关安排临时用地。作为大多数的企业是无法解决问题的，那么就只能协议有偿收回或者置换土地。协议有偿收回应当根据《土地管理法》的第58条的规定进行。如果有其他处置方式也是可以的，但是必须要与土地使用权人进行协商，不能强制。第六项就是其他的方式，其他的方式也可以进行处置，必须是协商，不能强制。

《闲置土地处置办法》 第十二条 因本办法第八条规定情形造成土地闲置的，市、县国土资源主管部门应当与国有建设用地使用权人协商，选择下列方式处置：

（一）延长动工开发期限。签订补充协议，重新约定动工开发、竣工期限和违约责任。从补充协议约定的动工开发日期起，延长动工开发期限最长不得超过一年；

（二）调整土地用途、规划条件。按照新用途或者新规划条件重新办理相关用地手续，并按照新用途或者新规划条件核算、收缴或者退还土地价款。改变用途后的土地利用必须符合土地利用总体规划和城乡规划；

（三）由政府安排临时使用。待原项目具备开发建设条件，国有建设用地使用权人重新开发建设。从安排临时使用之日起，临时使用期限最长不得超过两年；

（四）协议有偿收回国有建设用地使用权；

（五）置换土地。对已缴清土地价款、落实项目资金，且因规划依法修改造成闲置的，可以为国有建设用地使用权人置换其它价值相当、用途相同的国有建设用地进行开发建设。涉及出让土地的，应当重新签订土地出让合同，并在合同中注明为置换土地；

（六）市、县国土资源主管部门还可以根据实际情况规定其他处置方式。

除前款第四项规定外，动工开发时间按照新约定、规定的时间重新起算。

符合本办法第二条第二款规定情形的闲置土地，依照本条规定的方式处置。

法律关系二、规划变更引起的补偿

第二个涉及到的法律关系就是规划变更引起的补偿，其实我们现在手里诸多的开发商的这类案件都是因为规划发生了变更，企业无法在土地上进行建设，造成了土地的闲置。这就出现了一个非常重要的问题，就是“新官不理旧账”。为什么“不理旧账”，因为解决这类历史遗留问题需要很多的财政资金，对于新任领导来说有的就开始等、靠、拖，导致企业迟迟解决不了问题。

那么，在法律上对于这种情况是怎么认定的呢？《城乡规划法》第50条就做出了明确的规定，在选址意见书做出之后，建设用地规划许可证或者工程规划许可证，或者乡村规划许可证做出之后，因规划调整给许可人造成损失的，应当依法给予补偿。

《城乡规划法》第五十条　在选址意见书、建设用地规划许可证、建设工程规划许可证或者乡村建设规划许可证发放后，因依法修改城乡规划给被许可人合法权益造成损失的，应当依法给予补偿。

经依法审定的修建性详细规划、建设工程设计方案的总平面图不得随意修改；确需修改的，城乡规划主管部门应当采取听证会等形式，听取利害关系人的意见；因修改给利害关系人合法权益造成损失的，应当依法给予补偿。

大部分的这类土地，规划一旦修改之后就不能使用了。补偿完许可人之后还得进行收回。在更早的时候房地产开发企业都要办理一些修建性规划等等，包括工程设计方案、总平面图的批示等等这些修改也要进行补偿。所以，大家一定要注意，不仅仅是有证的，没证的有这些方案的如果擅自修改的，也应当进行补偿。

这里还涉及到行政许可，包括环保手续等都被认为是行政许可。如果行政许可一旦做出之后因为所依据的法律法规进行修改，或者其他公共利益的事项发生改变，应当对法人或其他组织进行补偿。这里的补偿都是所有的损失，一定要注意，行政补偿指的都是所有的损失，不仅包括企业的直接损失，还包括间接损失。

法律关系三、国有建设用地使用权收回

《土地管理法》第58条涉及到土地使用权的收回，土地使用权的收回一般指的是第一项为了公共利益的需要而收回土地使用权，应当进行适当的补偿。这里的“适当补偿”指的是土地的市场价。最高人民法院在2020年7月27日公布的典型案例中提到，适当补偿指的是土地的市场价。

因为房地产开发企业拿到地之后，因为规划的变更等等原因土地不能建设，相关部门要收回。收回之后应当按照市场价进行补偿。

法律关系四、行政协议违约问题

《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》自2020年1月1日起施行， 其中第10条和第11条，特别是第11条的规定，人民法院审理行政协议的案件应当对被告订立、履行、变更、解除行政协议是否具有法定职权是否滥用职权、是否适用法律正确、是否依照法定程序进行、是否明显不当、是否履行了法定职责等等进行全面的合法性审查。

《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十一条 人民法院审理行政协议案件，应当对被告订立、履行、变更、解除行政协议的行为是否具有法定职权、是否滥用职权、适用法律法规是否正确、是否遵守法定程序、是否明显不当、是否履行相应法定职责进行合法性审查。

原告认为被告未依法或者未按照约定履行行政协议的，人民法院应当针对其诉讼请求，对被告是否具有相应义务或者履行相应义务等进行审查。

在民事案件中，法院还进行合法性审查，有这样的要求吗？当然没有。因为在民事诉讼中，法院只围绕着诉讼请求去审查，不会更深入的去全面审查。这就是民事案件和行政案件的区别。为什么相同的案件很多在民事诉讼中就输了，在行政诉讼中就赢了？这就是主要的原因。

另外，第19条被告未按照约定履行，法院可以根据《行政诉讼法》第78条的规定结合原告诉讼请求判决被告继续履行。被告无法履行或者履行没有实际意义的，被告可以让其采取补救措施，造成损失的应当进行赔偿，有违约金条款的，可以按违约金条款进行。无论如何要赔偿或补偿行政相对人的所有损失。

另外还有一些规定《优化营商环境条例》第三十条的相关规定，地方各级行政机关必须严格兑现签订的合同和行政允诺，因为公共利益需要的要补偿行政相对人的损失。

《优化营商环境条例》第三十一条　地方各级人民政府及其有关部门应当履行向市场主体依法作出的政策承诺以及依法订立的各类合同，不得以行政区划调整、政府换届、机构或者职能调整以及相关责任人更替等为由违约毁约。因国家利益、社会公共利益需要改变政策承诺、合同约定的，应当依照法定权限和程序进行，并依法对市场主体因此受到的损失予以补偿。

法律关系五、国有土地上房屋征收

这方面的法律规定还是比较齐全的，有的土地、房地产开发企业或者是工业企业已经建成了一些厂房，由于当时地方为了尽快完成一些招商引资的目标等等建成了一些厂房，这就涉及到国有土地上房屋征收。应当按照市场价对房屋进行补偿。过渡安置费、停产停业损失费等补偿完之后再把土地进行收回。其中涉及到行政赔偿和行政补偿的依据主要是国家赔偿法里边的行政赔偿，土地管理法、行政许可法、民法典、优化营商环境条例、最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定等等都有详细的规定。

近期，相关部门发布的促进民营企业发展的31条，发改委关于促进行政机关守诺、履行协议的通知等等。最高人民法院也在发布发挥审判职能优化营商环境，促进民营经济发展的一些规定。

我们楹庭律师一般开始工作的时候，首先就是调查。调查要去区里、市里、省里甚至去国土、建设、规划、发改等等这些部门把所有对咱有利的历史文件资料全部调到手里，特别是一些会议纪要等等，这些材料都非常重要。打官司靠的就是证据，如果没有证据的话，可能压力会很大。另外，我们会组织论证、开专题会，然后出具法律意见书等等进行这些程序。

另外，进行诉讼程序，其实很多案件在非诉里就解决了，大部分这类案件在非诉里就已经解决了。因为好多案件的案情不一样，要结合案件的实际情况，结合企业的经营性质，企业所在的省市来确定诉讼或非诉方式。诉讼就是提起行政诉讼。

协商也是一种解决纠纷的方式，一般这类案件都是协商或者判决。大部分是协商解决，也能达到双方都比较满意的结果。

法律关系六、行政补偿和行政赔偿

行政赔偿，大家听说的可能会比较多一些。行政赔偿是指行政机关及其工作人员在行使职权过程当中侵犯个人、法人和其他组织合法权益造成的损失，由国家承担赔偿责任的制度，也就是人们所说的国家赔偿。

1、行政补偿是指国家对行政机关及其工作人员在行使职权过程中因合法行为损害公民、法人或者其他组织合法权益而采取的补救措施。

2、行政赔偿是指行政主体违法实施行政行为，侵犯相对人合法权益造成损害时由国家承担的一种赔偿责任。行政主体只有行政主体才享有行政权，才能实施行政行为，才能构成行政赔偿。

3、两者都是国家对行政机关及其工作人员行使职权过程中给公民、法人或者其他组织合法权益造成的损害采取补救措施，而且在危险责任领域，行政补偿与行政赔偿之间没有明确的界限。

国家赔偿一般指的是违法行为，一般应当先确认违法，然后再申请。行政补偿是指行政主体在管理国家和社会公共事务过程当中，因合法的行政行为给个人、企业和其他法人造成利益上损失的，应当由国家予以补偿的一种制度。

总结

以上就是房地产开发企业拿地之后遇到的各种问题，没有开发建设的综合分析。路永强律师分析了六个法律关系，其实可以选择其中一个或几个同时进行。房地产开发企业可以勇敢的通过法律途径维护自己的合法权益。一定要找专业团队，我们楹庭律所可以为大家提供这方面的法律服务，包括出一套初步的方案，由企业自己去判断。我们会结合企业所提供的证据，结合法律法规政策，结合我们手里众多的案例，为大家制定更加全面、高效的维权方案，特别是制定一个正确的维权方案。只有这样才能更大限度地维护企业的合法权益。